PPP模式下的城市公共自行车项目应用

政府与社会资本合作,即PublicPrivate Parntership,简称 PPP,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[1]。从世界范围来看,PPP 模式已被很多国家和地区广泛应用于基础设施、赌博网|真人赌博网|澳门赌博网、保障建设等领域[2]。在我国,PPP的基本推行模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化的一种项目建设模式[3]。 
  1 PPP模式在公共自行车系统应用 
  1.1 PPP的主要模式及其特点 
  PPP模式在不同地区的发展、合作方式都不尽相同,根据公私在合作中控股的比例,主要有O&M、BT、BLT、BOT、TOT、TBT、BOO等模式[4],但不论是何种模式,都具有如下基本特征。 
  一是公私部门追求的目标一致。不论是政府還是企业,他们的目标是以最少的资源,实现产品和服务的最大化,因此,政府和企业在合作中是亲密的伙伴关系,这种合作关系体现了一种混合模式,它既不是纯市场经济,也不是纯政府管理。 
  二是合作的基础在于共享收益。此处的收益更多的是利益,而非利润。公共部门在公共物品和服务的提供中获得了社会效益,也允许私人部门从提供公共服务中获得利润并对其进行监督和控制,但公共部门是不能与私人部门共享收益的。 
  三是彼此双方风险分担。在理想的PPP模式下,项目的风险合理地分散到公共部门和私人部门中,因此项目建设的成本得以最小化,从而确保实现最佳经济效益、社会效益和资金价值。 
  1.2现代公共自行车系统的运营模式 
  现代公共自行车系统是一种新型的城市客运系统,由基础设施和管理系统组成,集成电子技术、无线通讯、智能卡技术、互联网技术和交通管理理论为一体,在交通关键点设置自行车电子租赁服务站点,方便了用户的短途旅行,减轻城市道路交通压力。 
  现代公共自行车系统具有前期资金投入大、中期调度工作难,后期维护成本高的特点。目前,我国公共自行车主要有政府主导、市场主导、政企合作三种运营模式(见图1)。 
  1.2.1政府主导模式 
  政府在前期建设投资,包括硬件购置、基础设施建设、提供建设用地;后期成立国有企业负责运营维护,负责后续资金投入,用于后期建设、运营和维护,政府按周期给予企业财政补助。典型代表有杭州、宝鸡、福州、桂林、兰溪。 
  1.2.2市场主导模式 
  政府在前期建设投入资金,提高系统建设效率,促使租赁点规模化,后期则完全履行监督者的义务。企业自行承担后期维护,自负盈亏,分散投资风险,通过政策保护、财税优惠和补贴得到扶持。典型代表有武汉、南昌、无锡、烟台、海口。 
  1.2.3政企合作模式(PPP) 
  政府在前期和后期投入建设、运营、维护资金,企业负责具体的建设、运营、维护工作,主体之间以契约为依托完成合作,初步形成社会化参与的公共自行车供给模式。典型代表有北京、晋中、株洲、上海闵行区。 
  从实践上看,市场主导的模式下政府没有把自行车系统作为一种公共服务供给,弱化了政府在提供公共服务中的责任和义务,使企业承担了过多的风险;政府主导的模式使政府的作用得以充分发挥的同时,也使政府面临更多的人力财力负担和腐败风险。相比之下,政企合营的模式更有效果,政府应当从政策支持和资金投放中有更积极的表现和接入,从而使效益最大化。 
  1.3 PPP模式在公共自行车系统的应用 
  PPP事实上不存在统一标准的流程,其是否成功主要看是否能够突出公共部门和私人部门双方的优势力量以建立互补的合作关系,能否对双方的工作职责进行合理分配从而优化风险配置。在我国,PPP模式中的公共部门,指的是政府及政府管理部门、公用事业部门、事业单位;私人部门一般是项目公司,可以由政府和私人,或者私人团体联合组成。 
  1.3.1 PPP模式下公共自行车系统运行中的公共部门职责 
  项目前期准备阶段,公共部门职责有:设立项目。完成项目可行性分析,确定筹建及实施方式,涉及委托第三方评估机构及大量调研工作;组织投标。引入竞争机制,委托相关部门或独立第三方评标,最终确立综合实力最强的私人部门;谈判并签订合约。与暂定中标者谈判签订合同,成立项目公司。 
  项目融资阶段,公共部门职责有:提供融资支持。为项目提供信用担保,以便私人部门获得更多资金支持;提供政策支持。通过减免税收、充分授权、资本投入和配套设施改革对公共自行车项目予以倾斜。 
  项目建设、运营阶段,公共部门职责有:提供法律支持。如对恶意破坏公共自行车及服务网点的行为予以打击;提供服务保障。如负责协调建设和运营过程中的网络接驳;完善考核评价机制。健全公共自行车项目的评估制度、考核制度、监督制度,提升私人部门服务质量;规范相关标准。包括运营准入最低标准、公共自行车生产标准、安全管理标准等;畅通反馈渠道。听取公众意见和建议,对关系到群众利益的问题进行调整等。
1.3.2 PPP模式下公共自行车系统运行中的私人部门职责 
  项目前期准备阶段,私人部门职责有:评估与自我评估。对项目运行机制和效益进行评估,对照自身实力确定投标意向;参与投标。制作标书并参与投标,私人机构往往组成联合体投标。谈判并签订合约。与政府谈判后签订协议,私人部门可以直接与政府签订特许运营合同成为项目公司,也可以以入股的方式成立新的项目公司,与政府部门签订特许运营合同。 
  项目融资阶段,私人部门的职责有:完善融资方案。根据协议确定融资方案;向金融部门融资。与银行和金融机构交涉,利用公共部门的信用担保,与贷款人签订贷款合同。 
  项目建设阶段,私人部门的职责有:协商项目细节。与设计单位、咨询单位、建设单位协商公共自行车项目细节并签订协议;投入使用资金。把融资阶段所得资金用于原材料采购、设备运输安装、项目设计施工;风险把控。即使把控项目风险,对接担保机构和保险机构,降低项目建设风险;保证项目顺利施工。及时与公共部门沟通,及时解决相关问题。 
  项目运营阶段,私人部门的职责有:运营管理。负责自行车的运营和调度,并及时向公共部门汇报运营情况;设备维护。定期检查系统安全和稳定;提升服务质量。加强产品研发,定期实现系统和设备更新;处理紧急事件。完善对自行车使用引发的事故应对机制;其他运营事务。对公共自行车使用进行推广、服务人员培训,广告投放等。 
  2 公共自行车系统PPP模式的实践 
  深圳市公共自行车项目采取分区运营,不同区的公共自行车项目的运营公司不尽相同。本文以深圳市F公司与深圳市政府的合作项目为案例进行分析。 
  2.1项目发起人与投资人 
  2015年,深圳市南山区和福田区公共自行车项目进行招标,深圳市交通运输委员会为项目发起人,深圳市F公司作为投资方获得两区公共自行车项目3年的经营权,以BOO的形式进行建设运营,公司在经营期满后的项目评分合格可续签。公司计划通过抵押贷款融资2亿,用于设备投建、设备养护和其他运营成本。根据协议,项目计划投放2000辆公共自行车,建设站点约400个,一期工程试运营30个站点,于2016年2月10日正式启用。 
  2.2公司双方职责 
  2.2.1政府部门职责 
  市、区政府部门在该PPP项目中承担了不同的角色:深圳市交通运输委员会提出项目立项,制定公共自行车服务规划,制定公共自行车相关标准、规范、应急预案和责任归属条例;区城市管理部门主管项目,与F公司谈判,出台监督考核办法,提供网点和停保基地用地,协调网点的建设和基础设备投入,监督公共自行车服务情况,协调下属的城规、公安部门。 
  2.2.2 F公司职责 
  主要负责公共自行车的日常运营、维护、调度以及管理系统的维修、保养、更新;实用全市统一的公共自行车信息平台,并公示收费标准和实用守则;采集和上传实用、消费数据;负责品牌推广、产品服务、人员培训;定期向政府部门汇报运营情况,定期接受考核。 
  2.3成效 
  从F公司公共自行车的合作中可以看出,在公共自行车系统中引入PPP模式,提高了公共服务供给的质量,促进了私营部门的积极性。 
  2.3.1提升公共服务质量 
  PPP模式下的公共自行车系统,有效打破了纯政府主导下的低效率和官僚作风,为缓解城市交通压力做出了贡献。同时,企业本着满足客户需求,吸引最多用户,实现利益最大化的目的参与项目,使得项目运行更具有灵活度,对提升用户体验起到了作用。 
  2.3.2拓宽企业融资渠道 
  政府的参与使企业融资实现更多的可能,企业可以以项目本身拥有的资金及其未来可能产生的收益作为还款资金的来源贷款。在资金回报上,企业通过对站点进行运营获得收入,对于F公司来说,广告收入占70%,政府补贴占20%,租车收入和社会馈赠占10%。 
  2.3.3缓解政府财政压力 
  显然,通过PPP模式,政府大大降低了再公共自行车项目的投入,有效缓解了政府的短期财力不足。同时,政府可将节省资金用于更多的社会公共事业支出,改善政府公共服务质量,提升政府履职能力。 
  2.4存在问题 
  2.4.1公私部门协调难 
  在我国,公共自行车的“公共”属性并不明确,在PPP模式下的公共自行车项目建设,却需要与大至城市规划部门、道路交通管理部门、公共安全部门,小至居委会、办事处诸多部门交涉,由于主管部门界限不明,职责难以厘清,一旦沟通不畅极易陷入僵局,往往变成“涉及协调人人可管,涉及审批人人不管”的局面。 
  2.4.2资金回报小于预期 
  公共自行车项目所需资金数额巨大,而我国目前的金融体制和公共产品固有的公益属性,决定了公共自行车的定价受到限制,不可能取得较高盈利。事实上,F公司依靠政府补贴、广告收入和技术输出,勉强维持公共自行车业务,不灵活的价格机制和过于冗长的补贴审批流程使企业随时面临资金链断裂的风险。2017年,在共享单车大规模爆发式增长的势下,深圳公共自行车的运营举步维艰,较2015、2016年大幅下跌,部分区降低了对于公共自行车的投入预算。 
  2.4.3监管不到位 
  由于公共产品巨大的外部效果,仅凭市场调节难以发挥预期市场效益,一旦政府缺位,便容易导致服务质量下降、应急处理不及时、激励效果不明显的结果,甚至可能导致安全事故。 
  3 城市公共自行车项目提升建议 
  3.1强化政府的责任意识 
  政府应当把精力和资源放在规划、监督方面,明确其在PPP中合作转移的是生产环节,而不是政府责任。政府应当通过标准化、制度化对企业进行考核管理,对企业损害公民利益的行为依法严惩;同时通过简化手续、财政支持、政策优惠、资源置换,为企业顺利运行项目保驾护航。 
  3.2完善PPP项目法律保障 
  目前我国PPP法律体系主要有财政部及发改委的PPP法律文件,法律位阶较低[7],政策没有足够权威性,因此需要通过立法完善来保证各方面的利益,由全国人大对PPP模式下的政府责任、权益保障、准入与退出进行基础性、全面性立法,之后才由各部委根据基本法制定所属领域的规章。 
  3.3建立有效的激励机制 
  PPP项目存在着较大的建设和资金回报弊端,政府定价原则限制了企业的积极性,而在优惠政策的执行中由缺乏具体可行的操作办法,在涉及税收优惠等利益问题的解决时缺乏效率,无法给企业平稳可靠的预期。因此政府财政、物价部门应建立规范的成本评价和政策性亏损平度制度,完善对城市公交服务的补贴和政策性优惠。 
  3.4设立专业管理机构 
  目前,大部分的地区对于公共自行车的管理职责界限不清,为确保责权分明、分工明确,可设立专业管理机构,由相关领域的专家、技术人员、公益代表和私益代表组成,对接公共自行车项目可能出现的种种问题,确保政企之间沟通顺畅,高效地达成自行车运营管理一体化。 
  本文以深圳市为例,分析了 PPP模式下公共自行车系统需要突出政府的主体地位并强化政府的责任意识,肯定了其积极的社会效益,为PPP 模式发展公共自行车的提供了建议。本文虽然提出了未来公共自行车建设过程中PPP模式应用的相关,但相关具体的配套措施还需要进一步研究,这也是未来公共自行车建设中应用 PPP 模式的重点。 
  参考文献: 
  [1] 吕斌.PPP政策演化路[J]法人,2017(3):38- 39. 
  [2] 舒燕昂.PPP模式在城市公共自行車项目的应用研究[D].浙江工业大学,2016. 
  [3] 宋书勇,卢芸.PPP模式下高速公路收益分配机制问题研究[J].财会研究,2015(3):10- 12. 
  [4] 王秀芹,赌博网|真人赌博网|澳门赌博网:梁学光,毛伟才.公私伙伴关系PPP模式成功的关键因素分析[J].国际经济合作,2007(12):59- 62.
浏览次数:  更新时间:2018-04-11 11:41:15
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